三院制改良再议

作者:宋大琦 转贴自:原道网

数月前，本人在儒学联合论坛上发表了《蒋庆的三院制与中国现行的“三院制”改造》一文，承蒙论坛加为精华，其他儒学网站也予以转载，数月过去，本人对以三院制为基础的政治体制有了进一步的思考，现公布出来与同好探讨。

一、议会制的本质和目的、作用

民主作为一种政治制度有直接民主和间接民主之分，议院制或曰议会制是民主制度的一部分，是代议制的民主，不是直接民主，当今主要民主国家都是代议制的，直接民主如全民公决之类只是代议制的补偿。议会民主制其本意是实现权力制衡，防止权力腐败，保证多数人能够参政议政，这是他的工具性功能。另外，它还有用“大家同意”或“多数人同意”的方式解决政权的合法性问题的意义。民主本身也不总是人们的第一选择，因为人们除了要“当家做主”的需求外，还有诸如安全、温饱等更重要的需求。历史上曾经出现的各种专*独裁政权也并不是全靠武力和欺骗维持，而更多成分地是当时民众的选择——这也是自由的一种表现方式。正常的情况下，民主政体对保护人们自由、提高人民福利的优势明显高于专*政体。但在复杂的情况下，专*政府可能有更高的效率，应付各种危机，在维护国家统一、抵抗外来侵略方面有一定优势，故而议会民主制国家也通常授予行政首脑在特殊情况下宣布紧急状态，暂时取消一些民主权利的权力。另外，民主利于民权伸张，也利于地方势力、民族分裂势力抬头。民众自有民众的力量，但与精英相比，也有盲目、冲动、利益分歧难以调和等缺点，我国现行的村镇直选并不成功就是一个证明，台湾地区的民主之乱也是也个证明，这也是间接民主之所以比直接民主更好的原因。

所以，民主是有利弊的，要在具体情况下量化选择，采取什么样的民主方式，民主到什么程度，不可口号化、不容质疑。

议会民主制本身也有不同样式，不同样式各有利弊，比如内阁制（英国式的多数党组阁制）就比总统制更有利于腐败的滋生，因为它将议与行的权力赋予了同一群人，而总统制则更易导致行政集权（不一定是坏事）。这些问题民国时张君劢等人就仔细讨论过（如说儒家的现代政治学者，张君劢当为第一人），现在的宪政学者漫天飞，研究程度反远不如那时。

无论如何，议会民主在各种政体的竞争中占了上风，民主为常，专*制为变，追求民主政制乃当今世界之趋势。议会制本身是一种手段，而不是最终目的，即使它的政权合法性意义，也是从直接民主中派生的，而且这个合法性意义也是有问题的，在这个问题上蒋庆先生谈得很多，本文不再多谈。总之，议会民主的主要目的是实现权力制衡、防止政权腐败，保证多数人能够间接参政，并在一定程度上解决政权合法性问题，如果能达到这些目的，人们何必执着于何种形式？可惜，当今很多人把人们的其他需求，把议会民主的原始目的都忘得一干二净，以追求议会竞选的形式为目的，乃至仅利用议会选举为个人和小团体利益服务，使重要的制度设置和运行变成非常表面化的口水战，只有意识形态之争而没有实证意义。

二、三院制的历史经验

历史上出现过多种会议制的政权组织方式，如各民族早期普遍出现过的原始民主会议、古罗马的元老院、英国的议会、法国的三级会议、美国的参众两院，这些对我国当今的三院制改革都有可学习借鉴之处。蒋庆先生的论述主要是讲了三院制如何更好地解决了政权的合法性问题（主要是相对于一院制的民意独大问题），本人的上一篇文章“蒋庆的三院制与中国现行的“三院制”改造”主要是指出我国的现行制度与蒋庆先生的三院说有可契合之处，可以根据具体国情改造现实，实现儒家仁政和大同理想——当然，改造之中也有妥协，不然那就不是改良，而是革命了。本文今在从技术角度和历史经验中谈谈三院制改良的问题。所谓历史经验，是想看一看历史上有什么三院制的影子，他们如何发挥作用；所谓技术角度，就是从议会民主制的功能作用来看，怎么样在体现政治的合法性的基础上采用三院制设置来实现议会制的权力制衡、遏制腐败、保证多数人参政的权利的目标。   

首先我们回顾一下三院制的历史经验，历史上似乎没有那个国家把三院制作为稳固制度（有过三院制乃至四院制、五院制的短期记录，如法国），多数国家不是一院制就是两院制，但事实上三院制的影子屡屡出现。民选的权力或立法机构不必说，它的地位当然是一院，也是议会制的主体，我们且寻找其他两院的踪迹。

古罗马有区会议、百人会议、部族会议/平民会议等五花八门的会议分享政治权力，其中罗马元老院(拉丁文，Senatus)尤其值得我们重视， Senatus来自拉丁字senex("老人"或"长者")；"Senate"表示重要东西，循著"长者会议"的方针，美国参议院的字源也在此。早期元老院首先是一个咨询的会议，包括一百个家族的头领，称为Patres("父老")，共和开始的时候，路奇乌斯•尤尼乌斯•布鲁图斯(Lucius Junius Brutus)增加元老的数目至三百名(根据传说)，他们后被逐渐统称为"Patres Conscripti"("各位元老")。元老院不是立法机构，元老院议决不过是合法惯例的建议而已，不是法律。实际上的立法，已授权在前述的罗马会议，它们奉行元老院的建议，而且也选举城市的长官。元老院的工作形式只是开会，在功能上，它还制约了执政官可能出现的独裁，在中期与晚期的共和，元老院成员的产生资格颇有意思，习惯地，所有的长官 -- 财务官、市政官、裁判官，以及执政官都被允许至元老院，另一方面，如果某一位元老被认为曾经犯下行为 “违反公共道德”，身份资格能够被监察官所剥夺。我们来看，元老院的权威来自何方？不是来自法律，而是来自习惯，来自他们的个人威望，元老院成员从何产生？不是来自选举，而是来自个人资历和传统的身份。如果我们拿现在宪政议会理论来对号入座的话，无论参议院还是众议院都对不上，倒是在蒋庆的三院制那里容易找到对应物。

我们再看号称近代议会之父的英国议会，英国议会长期存在上下两院，下议院是选举产生的，代表民意，上议院是世袭的或者指定的，它代表一种身份传统，所以，英国并不是民意独大的。况且，英国还有国王，还有宗教传统，英国国王曾长期兼英国国教（圣公会）首领，尽管英王因为与教皇闹翻而自立国教，这个国教毕竟也是以上帝为最高信仰的，国王在权力结构中也起到一级作用，是中立者和裁决者的作用。所以英国的权力结构中起议会作用的也有三项因素。再看美国，美国是最典型的三权分立，国会有参众两院，似乎找不到三院的影子，但别忘了，美国总统就职时要手按圣经宣誓，美国宪法（独立宣言）上也赫然写着“我们认为这些真理是不言而喻的……”，也就是说，美国体制所依赖的基础也有一个超验的，神圣的部分：“他们的造物主”，只不过在制度中找不到对应的机构罢了。综上所述，一个国家的政权要体现民意、传统、和超验正义三部分，是正常国家应有之态，并不是蒋庆先生的灵感思维产物，蒋庆先生不过是比别人目光更敏锐，发现得更全面。由此看来，不但一院制不是常态，两院制也是不全面的，倒是三院制才是完整的和常态的。只是在价值积淀深厚、价值取向稳定的国家，神圣的那部分被认为是“不言而喻”的共识，所以在政治结构上不再需要一个议会来代表它，但并非没有神圣的象征物，如圣经、如国王。

在非基督教文明的议会民主制国家，以国王代表传统和神圣的权力来源也是屡见不鲜的，如泰国、如日本。尽管“神圣”在衰微，影子还能看见。

我们现在已经找到了三重合法性及其代表机构的踪迹，认识了它们在历史上曾起过的正面作用，那么，我们现在再主张三院制是否是在开历史倒车呢？这要具体分析，如果我们的价值共识已经“不言而喻”，如果我们能够有可供遵循的习惯，并且这些习惯在生活中确实有约束力，可以说，我们可能就不需要“神圣”，这一維了。比如政治儒教还未崩溃，比如大清朝末期君主立宪成功。但现实是经百几十年西风烈雨，我们的传统基本崩溃，我们甚或连血缘认同、国家认同都失去了，国家可以说是靠权威的力量维持着。如果民意独大，不说民意会言不及义、唯利是图，以民主形式包装的掠夺代替赤裸裸武器的掠夺，单是国家统一这一项恐就难以维持。像前苏联，共同的共产主义目标失去后，不但少数民族要独立，连俄罗斯也要独立，一个超级大国一夜之间在“民意”赤裸裸的眼前利益追求下土崩瓦解。事实上，众口难调，没有那个大的社会群体可以不靠外部约束和价值信仰全靠个人利益来维持的，将政权的合法性仅诉诸与个人利益是自取离析之道。

历史的经验从制度上和事件上，从功利上和价值上，都告诉我们，政权要有三重的合法性，而且给我们提供了宝贵的先例。制度设置也应按三重合发行的方向来，我国社会主义时期事实上也是以三重合法性为基础的，政权宣布自己建立在社会主义民主之上，同时保留了代表传统的政治协商会议，更重要的一点，共产主义本身在形式上也是一种神圣的价值。只是现在情况变了，儒家更希望这种占神圣地位的超验价值是儒家理想而不是共产主义。共产主义与儒家并非不可通融，本人另有“论儒家与社会主义的兼容”一文，读者可网上搜之。

三、三院改革的方向、分工和产生办法

在现实国情条件下改良制度不但是儒家所望，也是执政党所要求的。中共中央提出建设社会主义核心价值，不言而喻是现实中缺乏这种核心价值，不过党的意思是建设出来新价值后，仍由其来代表。如果党不是一个赤裸裸的利益群体，而还要承载价值主义的话，它的核心价值变了，它的主义也就变了，现在执政党自己提出要变，此正儒者大有为之秋也！建设什么样的核心价值，儒家尽管流派各异，但在普遍生活中返归孔子的仁义道德，在政治生活中体现孟子的仁政，这一点大概是儒者共识的，在当前情况下，这种价值也可以由儒家社会主义或者社会主义儒家来承载，所谓社会主义儒家，更重儒家传统，所谓社会主义儒家，更重对现实制度的参与，二者的深意是让共产党来体现儒家价值，或者说，帮助共产党建设一个以儒家价值为根据的新社会主义核心价值体系。康晓光的儒化共产党学说对此二者均有体现。本人的儒家社会主义三院制度设想着眼于三点：一、如何体现政权的三重合法性；二、如何实现议会民主制的一般功能；三、地方与中央的关系如何解决，这也是一个民主的样式和度的问题。当然，这种技术设置过程免不了同时带有价值解说。

1、改造方向

现行的党代会、人代会、政协会议改良为儒家社会主义三院制，三院的方向是不言而喻的，人代会代表民意，政协会议代表传统，党代会议代表超越的合法性。对党代会议代表超越的合法性这一点，可能很多人不服气，凭什么呀？但铁杆的共产党员对此可能十分赞成，如果共产党已经儒化了，可能儒生们也会赞成，笔者这里想说的是，制度的作用更多的是提供了一个框架、一个形式，框架的内容实质可以分开别论，在很多情况下形式是大于内容的，共产党的政治合法性本来就是建立在一种神圣的理论——共产主义上的，不论共产主义今天是否还具有神圣的说服力，在形式上它还起到合法性说明的作用。而且，现在共产党执政，谁也代表不了她也是个众所周知的事实，即使有人能代替她，也未必比她更好，与其惦念先拿权力，再说其他而堕入权力斗争的恶性循环，不如从修身做起，从改造人性的点滴做起。即使将来政治环境改良了，也不必非在上议院中搞政党轮替，视其自然而使仁政水到渠成而已。有人担心如此一来，是替一党专*制的永恒性做论证， 唱赞歌了。其实未必如此，一党未必专*制，一是还有其他两院制约，二是共产党也是可以改造的，不但可以在核心价值上与时俱进，在组织方式上也可以改造，如将一个严密组织的、封闭的党改造成一个开放的、松散的党，将其基本原则抽象化，这样，一个党可能就成为一个民族基本共识的代表，只要公民宣布自己忠于这种共识，就可以成为这个党的党员——但不是干部。改造方式不一而足，可以集思广益，而且，有些执政功能是有很大效果的，用其他方式恐难取代，也未必要改，如其组织性对一个松散大国的控制作用。人民代表大会最接近现代西方议会，就其权限和产生方式、工作方式稍加改造即可成为西方议会中的下议院或者众议院。至于政协会议，应该改造成罗马式的元老院。

2、三院的权力分工

三院在法源上要以人大为核心，在人事组织要以党代会为核心，在监督上要以政协为核心，这不仅是出于功能设置上的考虑，也是与现行体制相接轨的。适当的时候，三院可改名为政治会议、国民大会和元老院，其用意与蒋庆先生的通儒院、庶民院、国体院相似，不过更多地考虑到了现实的可行性。三院都是合法性的来源，不过组织分工更加专门和清晰，我们以人大为例，西方的议院多数党组阁制把国会和政府拴得太紧，议院与官员的身份混淆不清，这样国会就难以中立、监督，显然不利于政府的廉洁，而且也不利于国会本身的廉洁，总统制国家这方面就清楚得多。将人大的职能专门化一些、简单化一些，与组织人事财务拉开距离，根据没有权力就无法腐败的原理，既有利于政府廉洁，也有利于人大本身的廉洁，官员当任贿选也可以避免一些。人大不应该单独决定代表本身利益的事，以免发生一些国家议会本身通过法律给议员加薪的丑闻。人大的立法权也应该受到限制，只应该负责那些涉及国计民生的法案的表决，国家重大事项（如国土变更、宣战、媾和等）、重大工程（如三峡大坝这样有关大范围国土生态的）的通过、财政预算的通过、国家主席的选举等，对中下层官员任免要减少干预。党代会应该是一个效率比人大高得多的机构，它应该负责行政首脑的产生、行政组织的规划和等事项，简言之，它应该与行政权力相接近，向“行政院”的职能靠拢。至于政协，它应该主要起监督作用，表现在建议、质询和否决权上，它的权威更多是来自道德和智慧的威望而不是法律，所以它的否决权不应该单独行使，而是要与其它两院中的一院结合起来。三院要互相监督，僵局时以二比一为准。

三院的分工制约要体现在具体制度上，不但三院之间在法律事项要互相监督，在其他机构设置上也要体现出来。现在我国的体制是在共产党领导下的人大下面一府两院，其体制有诸多逻辑不顺的地方，除了实力格局使然外，向西方学习三权分立而不化也是个原因。本人建议权力分立制衡在中国的方式应该体现在行政、立法、监督的三院制衡上面，而不是司法独立或议会至上。以司法保证宪法并不是一个无争议的好主意，当年美国马歇尔*法官创立最高法院司法审查制度就受到杰佛逊总统的强烈反对，他认为这明显是司法权向立法权的攘夺， 它当然会导致司法专横，事实上，美国最高法院在历史上起反动保守作用的情况很多，它经常利用违宪审查等权力阻碍国会的进步立法，如阻碍种族平等法的实施，用反托拉斯法反对工会等等。我国最高法院的司法解释也日有侵夺立法权之趋势。因此，本人虽然部分赞成司法独立，但绝不赞成司法权过大，也不建议法院由人大直接产生——那样立法权与司法权又扯得太近。本人建议法官由政协推荐人选，由人大通过，这样人大只有通过权没有选举权，法官一定程度上从人大脱离，由政协举荐法官，事实上是从现在的党的组织部门以及人大分割了一部份权力，这与法官的中立、与行政权力的撇清，及法官的威望形象是相符合的，当然，更符合分权原理。至于检察院的职能，本人建议：一、采用双轨制、二、人大和党代会分辖。谁来监督监督者的问题一直使一个大问题，明代的特务横行、当今郴州市纪委书记发明用双规揽财的事情都是监督权无人监督产生的恶果，现在我国事实上已经有两套检察系统：检察院和党的纪检机构，但党的纪检机构没人监督，其权力也缺乏法源。不如直接将纪检部门的权力法律化，形成两套法定的检察部门，二者业务有交叉也有分工，关键是两家要互相监督，互有监督权，无使一家无人监督而导致专横腐败。两套检察系统的产生方式要分属于两院，而工作上要有独立性。

总之，三院分工的原则是体现制衡监督，分别重于行政、立法和监督，司法检察部门的分工也要随之改变，在以三重合法性代替一重合法性的同时以三院制的制衡代替司法独立式的西方三权分立。

3、三院的产生方式，

制度中代表民意的那部分当然应该民选产生，代表传统习惯的部分则不能靠竞选产生，而代表政权的理想性的部分要进行有限制选举。笔者的意见，人大选举要实行比例代表制，除少数民族要有基本代表数额保证外，一律按得票比例选，这很有利于在大事面前有共识，代表应该以个人身份参加选举而不是以政党身份，免得国会成为政党分赃和恶斗之场所，人大选举也应打破地域限制，也就是说，国民大会是代表全体国民的，而不是代表地方的，地方自有地方议会。每一个代表都要在全国范围内选举，得票多者上。而政治院的选举则应该实行区域代表制，以便体现区域均衡和提高行政效率。政协会议应该按元老院的模式改造，社会贤达应优先受到举荐，同时，也给各种名望之士和退休官员一个保持其清望之所，这个机构要注重道德威望，各种有违反道德法律记录的人不当入内。

当然，本文的这些设想并不成熟，应该再探讨中深入。

4、中央与地方的关系或者地方三院的设置和权限。

中央与地方关系自古以来就是个大问题，地方权力过大，就有尾大不掉之虞，中央统得过死，又有僵化死板之忧，这也是一个在民主和集中的关系的问题， 要民主到什么程度，要什么样效果的民主。笔者的意见是，要两头民主，中间集中，全国要民主，基层要民主，但省这一级行政单位绝不能过于民主。中国地域辽阔，民族众多，一个省就比欧洲多数国家还大，如果省级权力过大，很容易形成区域自决和民族自决，此取祸之道也。在议会制度上，要剥夺省级议会选举省长的权力，省级长官要中央直接来任命，让省真正的成为省而不是邦国或“州”（美国式的州）。但县市一级的民主权利要扩大，一是这样更利于民众的参与监督，二是 有省级的制约，这一级行政区域小，也不易出不测之事。正常民众也往往关心身边的民生之事，有政治理想的人可以立足于全国范围、站在国家高度发挥其政治才干，只有怀有不良野心的人才专注于大区域割据式的权力。全国民主、中央对地方集权 ，而基层又主张民生自治，此既合于春秋大一统之道，又兼顾民主民生，此乃“三民主义”。事实上“省”，本是“行中书省”的简称，建于元代，本来就是中央派出的。明清之际中央也是派总督巡抚来主持地方大事，防止地方坐大和分裂的。此段设想也是历史经验的总结。

结  语

真正的改良很难，它好比是在铁道下面打公路隧道，不能将铁道挖断，不能影响火车运行，只能一点一点，修修补补式地改变现状。本文在这里结合现实和理想，提出改良方案，主要是想抛砖引玉，引起大家对这个问题的讨论。将来的制度设置不可能是一成不变的，也不可能是按图定做的，只能在设计中改良，在改良中设计。在这个过程中秉持中庸之道而积极参与，是儒家的历史机遇和历史责任。

宋大琦  2008年4月24日星期四